2017-11-09

(보고서) 군인연금제도 역사와 현황, 문제점 등 총정리


(※ 국회예산정책처는 『군인연금제도 검토 및 개선 과제』라는 보고서를 발간했다. 서문에서 보고서는 "전 세계 여러 국가는 공적연금제도가 국가 재정에 상당한 부담으로 작용하자 ‘더 내고 덜 받는’ 방향으로 연금개혁을 추진하고 있습니다. 우리나라도 공무원연금과 군인연금에 2016년 기준 약 4조원의 국가보전금이 투입되는 등 국가 재정건전성을 위협하고 있습니다. 특히 공무원연금과 사학연금은 동시에 개혁을 추진하였으나 군인연금은 2013년 이후로 큰 제도변화가 없고, 제4차 공무원연금개혁(2015년)에 상응하는 군인연금개혁 추진 여부, 시기 등에 대한 논의도 저조한 실정입니다. 본 보고서는 군인연금제도와 공무원연금제도를 비교하고 재정현황 및 향후 전망을 분석하여 군인연금제도의 지속과 발전을 위하여 개선해야 할 과제를 도출하였습니다."라고 지적하고 있다. 여기서는 요약 부분을 집중 소개한다.)

《군인연금제도 도입 및 연혁》

가. 도입(1950~1960년대)

❑ 군인연금의 도입은 「군인전역급여규정」(대통령령 제1186호)이 시행된 1957년으로 볼 수 있고, 1960년에 「공무원연금법」 제정으로 공무원연금 제도가 공식적으로 도입되면서 군인연금도 이 법에 포함되어 같이 운영


❑ 1950~60년대에는 두 제도가 도입되어 함께 운영되기도 하였으나, 1963년 「군인연금법」 제정으로 군인연금이 독립된 공적연금제도로 정비
  • 제도는 분리하였지만, 정년을 제외하고는 기여금부담률, 연금지급률 등 주요 항목에서 비교적 유사한 형태로 운영


나. 확대(1970~80년대)

❑ 1970~80년대에는 공무원연금과 군인연금이 급여 수준 상승 등 연금 확대 기조로 제도의 변화를 추진
  • 다만, 이 시기에 특징적인 것은 1948. 8. 15.~1959. 12. 31. 임관자 중 1970년 이전에 전역한 자의 소급기여금 면제
- 기여금 수입 대비 퇴역연금의 대상자 수 증가폭이 커 지출에 큰 부담으로 작용, 결국 1973년에 3억원의 적자가 발생(국가보전금 지출 시작) 

다. 전환(1990~2000년대)

❑ 확대 기조를 축소하는 방향으로 전환하고 공무원연금을 중심으로 군인연금도 비교적 동일한 내용의 제도 변화를 추진
  • 제1차 연금개혁(1996년): 기여금부담률 인상, 유족연금감액, 연금지급개시연령 재도입(공무원) 등
  • 제2차 연금개혁(2001년): 국가보전규정, 기준보수 변경, 연금액인상방식 변경, 기여금부담률 인상 등

라. 개혁(2010년~)

❑ ‘더 내고 덜 받는’ 본격적인 개혁이 시작되었고, 2010년 이후 두 제도의 개혁시기가 달라지면서 2017년 주요 항목에서 차이가 있음


《군인연금제도 개요 및 현황》

가. 운영체계

❑ 국방부 군인연금과가 군인연금제도를 총괄하여 운영하고, 기여금 징수와 급여 지출은 국군재정관리단 담당
  • 사망보상금 지출은 국가보훈처에서 담당하고, 국방전산정보원에서 군인연금 관련 업무의 정보화를 담당
  • 재정전망 시 인원추계자료는 인력운영 등은 담당하는 국방부 인력정책과(한국국방연구원)에서 지원
  • 공무원연금은 인사혁신처 연금복지과의 총괄 하에 공무원연금공단에서 연금 사업을 집행하고 연금취급기관에서 기여금 징수 등을 담당
❑ 군인연금과 공무원연금은 기본적으로 동일한 수입과 지출구조 하에 퇴역 연금 및 유족연금 등은 기여제 방식(군인, 국가 공동부담), 상이연금, 퇴직수당 등은 비기여제 방식(국가 전액 부담)으로 운영


나. 일반사항

❑ (연금지급개시연령) 군인은 퇴역 후 다음 달부터 연금을 지급하므로 20년 이상 복무한 군인의 연금지급개시연령은 정년과 일치

  • 공무원은 10년 이상 재직한 경우 퇴직시점을 기준으로 2022년 61세, 2024년 62세, 2027년 63세, 2030년 64세, 2033년 65세로 단계적 연장
❑ (복무기간) 연금산정 시 복무 및 재직기간은 군인 33년, 공무원 36년을 초과하지 못함

다. 수입

❑ (기여금 및 부담금) 2017년 기준 기여금부담률은 군인 7%, 공무원 8.25%(2020년 9%까지 단계적 인상), 2016년 기준 1인당 기여금월액은 군인 251,000원, 공무원 320,000원


라. 지출

❑ (퇴역연금) 20년 이상 복무하고 퇴직하는 군인에게 전역 다음 달부터 지급하는 급여(공무원은 10년 이상 재직 후 연금지급개시연령 적용)
  • 2015년 기준 평균 퇴역연금월액은 군인 2,495,260원, 공무원 2,416,000원
  • 한편, 2015년 기준 전역자 중 신규 퇴역연금수급자 비율은 군인 16.6%, 공무원 78.3%로 군인연금혜택이 일부에 집중되어 있음

❑ (유족연금) 퇴역연금 등 수급자 사망 시 그 유족에게 유족연금을 지급
  • 2017년에 유족연금지급 대상자가 되는 경우, 유족연금지급률은 군인 70%(2013. 7월 이후 임용자부터 60%), 공무원 60% 적용
  • 2015년 기준 평균유족연금월액 및 수급기간은 군인 1,405,000원, 16년이고 공무원 1,431,000원, 8.4년
마. 수익비 비교

❑ 군인연금과 공무원연금의 수익비(기여금총액 대비 연금총액)를 비교한 결과, 군인 2.15, 공무원 1.48로 군인이 45.3% 높음


《군인연금 재정현황 및 전망》

❑ (국가보전금) 군인은 1973년, 공무원은 2001년부터 국가보전금 투입 시작하여 2016년 결산 기준 군인 1조 3,665억원, 공무원 2조 3,189억원
  • 군인연금 지출 중 국가보전금 비율은 2010년 이후 46~53%를 유지

❑ (1인당 국가보전금) 군인 1,534만원, 공무원 512만원으로 군인연금수급자 1명에게 지출되는 국가보전금이 약 3배 높음


❑ (장기재정전망) 국방부의 장기재정추계 결과, 1인당 국가보전금이 2025년 1,853만원, 2045년 2,149만원으로 꾸준히 증가


《군인연금제도 개선 과제》

1. 군인의 특수성에 대한 고려

군인연금제도의 도입, 연혁, 그리고 개요를 살펴본 결과, 군인연금제도가 도입시점부터 공무원보다 혜택을 더 받는 구조를 유지한 사실을 알 수 있었다. 이와 같은 구조에 대하여 군인이라는 직업이 갖는 특수성을 강조하며 군인연금제도가 다른 공적연금제도와 차이를 유지해야 한다는 의견도 있다. 이에 대해 본 보고서는 국방부의 내부자료를 참고하여 군인의 특수성을 설명하기로 한다.

군인연금제도는 다른 직역연금 및 공적연금과 달리 노후 생활 보장 기능 이외에 국가보상 기능이 추가되어 있다. 즉, 군인은 목숨을 담보로 임무를 수행하며 항시 긴장태세를 유지해야 하는 등 특수한 근무환경에서 복무하므로 이에 대한 국가의 보상이 군인연금제도에 일부 반영되어 있는 것이다.

또한 군 복무기간 동안 대부분 격오지(읍 · 면 소재지 · 해안) 및 전방지역에 거주하고 교육훈련 · 작전임무 · 비상대기 등 상시근무 체제로 인하여 문화적으로 소외된 생활과 사생활 통제 및 제한으로 복무환경이 열악하다. 특히, 잦은 이사(평균 2년)와 가족과의 별거 생활 등 군인 본인 이외에 가족들의 희생을 동반해야 하는 군복무의 특수성도 존재한다.

그리고 전투 중심의 교육훈련 및 작전 수행 등을 고려하여 연령정년이 설정되어 있어 대부분의 군인이 생애 최대지출기인 45~56세 시점에 전역하며 이는 공무원의 60세 정년과 비교했을 때 4~15년 정도 빠른 것이다. 게다가 군 복무 경력이 사회의 일반적인 직업과 연계될 수 있는 부분이 많지 않아 재취업도 어려운 것으로 나타났다.

따라서 군인연금제도의 개선을 논의할 때에는 격오지 근무, 상시근무 태세, 조기전역 등 특수성과 국가보상 기능의 유지를 고려하여야 한다.

2. 군인연금제도에 대한 논의 필요

군인이 일반 직업과 다른 특수성이 존재함을 인정하고 국가보상차원에서 퇴역직후 연금지급, 전투기간 가산 등 공무원보다 군인이 유리한 연금제도를 도입 이후부터 현재까지 유지해 온 것이 사실이다. 그리고 2015년 제4차 공무원연금개혁에 상응하는 변화 없이 기존 제도를 유지한다면 군인연금혜택은 상대적으로 점점 더 커지는 결과를 초래한다. 특히, 저출산, 저성장 등으로 국가재정의 건전성이 위협받는 상황에서 군인연금제도를 현 상태로 유지하는 것은 쉽지 않을 것으로 예상된다. 왜냐하면 공적연금제도를 운영하고 있는 여러 국가들이 연금재정 적자를 보전하게 되면서 국가 재정에 상당한 부담이 되었고, 이에 ‘더 내고 덜 받는’ 방향으로 연금개혁을 하고 있으며, 우리나라도 공적연금제도의 재정악화 문제에서 예외일 수 없기 때문이다.

우리나라도 공무원연금과 군인연금의 적자를 메우기 위하여 연간 조 단위의 국가보전금이 이미 투입되고 있다. 특히 군인연금은 2013년에서야 제3차 공무원연금개혁(2010년)에 맞추어 군인연금개혁을 추진한 이후 2017년 현재까지 큰 변화 없이 제도를 유지하고 있으며, 제4차 공무원연금개혁(2015년)에 상응하는 군인연금개혁 추진 시기, 범위 등도 알려진 바 없다.

그러나 앞서 분석한 바와 같이, 공무원연금과 비교했을 때 군인연금의 수익비가 45.3%, 1인당 국가보전금이 3배 높은 상황임에도 군인연금개혁에 대한 논의는 상당히 저조하다. 대표적으로 「군인연금법」, 「군인사법」 등 군인연금 관련 법령들의 개정안에서는 주로 군인복지 측면에서 장애보상금 인상, 공무상요양비 지원 확대 등 국가가 전액 부담하는 급여 등에 집중되어 있다. 즉 군인연금제도의 재정 안정화를 위한 제도 개선과 직접적으로 관련된 내용은 거의 다루고 있지 않다.

그리고 공무원연금개혁과의 보조를 맞추고 군인연금 재정안정화를 위해서도 군인연금제도에 대한 논의가 필요하지만, 연금수급최저복무기간, 정년제도 등으로 군인연금의 혜택이 일부 군인에게 집중되는 문제도 존재하여 개선이 필요하다.

따라서 군인연금의 재정안정화, 공무원연금과의 형평성, 군인연금혜택의 구조 개선 등을 위하여 군인연금제도에 대한 논의의 시작을 고려할 수 있다.

3. 군인연금 수입 증대

군인연금제도에 대한 논의가 시작되고 공무원연금개혁처럼 ‘더 내고 덜 받는’ 방향으로 추진된다면, 군인연금 수입은 증가시키고 지출은 감소시키는 방안을 고려할 수 있다. 군인연금 수입을 늘리는 방안은 크게 세 가지 방식으로 접근할 수 있다.

기여금부담률 인상, 기여금납부인원 확대, 기여금납부기간 연장이다. 기여금부담률은 2017년 기준 7%로 공무원연금의 8.25%과 차이가 있으며, 2020년 9%까지 단계적으로 인상하는 계획에 맞추어 군인의 기여금부담률을 인상하는 것도 고려할 수 있다.

기여금납부인원 확대는 부사관 등 직업 군인의 증원 등으로 군인연금 수입이 증가할 수 있다. 다만, 납부인원이 증가한 만큼 퇴역연금 등의 수급인원이 증가하므로 군인연금 장기재정추계를 실시하고 분석하는 등의 신중한 검토과정이 필요하다.

기여금납부기간 연장도 기여금납부인원 확대와 유사하게 일시적으로는 수입 증가로 군인연금 재정안정화에 도움을 줄 수 있으나, 장기적으로는 더 큰 재정적 부담을 유발할 가능성이 있다. 예를 들어, 기여금납부기간 연장방안의 하나로 군인의 계급별 연령정년 연장을 고려할 수 있다. 이에 따른 군인연금 재정소요를 추정해보면, 연령정년 연장으로 인하여 정년이 연장된 기간만큼의 기여금을 납부하므로 군인연금 재정 수입이 증가하고, 전역 즉시 연금을 지급하는 군인연금의 특징을 고려할 때 정년 연장으로 인한 퇴역연금 지출의 감소 또한 예상된다. 다만, 연장되는 기간만큼 퇴역연금 지출이 발생하지 않으나 퇴직 후 퇴역연금 수급 시점에는 기존보다 복무기간이 늘어나 퇴역연금월액의 증가 등으로 재정적으로 더 큰 부담을 줄수도 있다. 따라서 기여금납부기간 연장 방안도 군인연금 장기재정추계 등을 통해 수입 및 지출의 변화를 신중히 검토할 필요가 있다.

4. 군인연금 지출 절감

군인연금 지출을 줄이는 방안으로는 연금가산율 인하, 유족연금지급률 인하, 연금지급개시연령 조정 등을 고려할 수 있다.

군인연금은 퇴역연금 산정 시 복무기간 당 1.9%의 연금가산율을 유지하고 있으나, 공무원연금과 동일하게 2035년 1.7%까지 인하하는 방안을 고려할 수 있다.

그리고 군인연금 및 공무원연금의 유족연금지급률이 60%로 동일하나, 군인연금의 경우 2013년 7월 1일 후 신규 임용자부터 적용되고 있어 2017년 기준 신규로 유족연금 지급대상자가 되는 경우 여전히 유족연금지급률은 70%이다. 공무원은 제4차 연금개혁 시 공무원의 임용시점과 관계 없이 신규 유족연금 지급대상자부터 유족연금지급률을 60% 적용하고 있어 군인연금과 차이가 있다. 따라서 군인연금도 공무원 연금에 맞추어 유족연금지급률 60% 적용 범위를 변경하는 방안을 고려할 수 있다.

한편, 군인의 조기전역 등 특수성을 이유로 군인연금을 퇴역 직후부터 지급하고 있으나, 생애 최대지출기(45~56세) 이후에 퇴직하는 고위 계급의 연금지급개시 연령을 조정하여 지출을 절감하는 방안도 고려할 수 있다.



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